“城市摆渡者”的困与思——从外卖骑手看新业态从业人员的劳动权益保障

蓬莱区委党校，迟玉娇；蓬莱区人力资源和社会保障局，邵明勇；蓬莱区委党校，孙杰；蓬莱区社会保险服务中心，姜军；蓬莱区交通运输局，王慧

　　摘要：随着数字经济与平台经济的深度融合，外卖配送行业作为新业态的核心代表，催生了庞大的外卖骑手群体，他们作为维系城市生活运转的“城市摆渡者”，在提供便捷服务的同时，也面临着劳动权益保障不足的困境。工会作为亿万职工的“娘家人”，有责任维护劳动者合法权益，推动劳企和谐劳动关系构建。本文以烟台市蓬莱区外卖骑手为研究对象，通过调研座谈、电话采访、实地走访等方式，系统梳理该群体的从业模式、人员结构、合同签订及培训现状，深入剖析劳动关系认定、薪酬机制、社会保险、劳动休息等方面存在的权益问题，并从制度、平台、劳动者三个维度探究问题根源。最后聚焦工会组织职能，从健全制度体系、扩大组织覆盖、强化精准维权、优化暖心服务四个层面，提出新就业形态劳动者权益保障的优化路径，为地方政府及工会推进新业态权益保护工作提供实践参考。

　　关键词：新业态从业人员；外卖骑手；劳动权益保障；工会组织

　　一、引言

　　所谓新就业形态劳动者，通常指的是去雇主化、依托互联网平台实现灵活就业的人员，包括外卖员、快递员、网约车司机、电商主播等。近年来，伴随着平台经济和共享经济的蓬勃发展，新就业形态劳动者的规模日益扩大，成为经济社会发展中不容忽视的重要力量。2022年党的二十大报告提出，要“完善促进就业带动创业的保障制度，支持和规范发展新就业形态”，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，2023年10月23日下午，习近平总书记在同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时强调要“重视维护新就业形态劳动者的合法权益”。在新就业形态劳动者中，外卖员占较大比例，根据第九次全国职工队伍状况调查显示，目前我国外卖员人数已超1000万人。保障外卖骑手等新业态从业人员的劳动权益，不仅关乎千万劳动者的切身利益，更是维护社会公平正义、促进数字经济健康可持续发展的重要基石。

　　二、基本情况

　　蓬莱区共有美团、饿了么2家网络订餐平台代理商，外卖平台有入网外卖餐饮单位1000余家。总体来看，外卖骑手群体呈现出“年轻化、流动性强、学历层次相对较低”的特征。近年来，相关部门采取各类措施，积极保障新就业形态劳动者的合法权益，取得了一定成效。

　　一是扎实推动新兴领域党建工作。为系统解决新就业群体困扰，区委社会工作部以党建为引领，开办砺“新”工坊，将人社、医保、公安等 19 个服务保障部门及 19 家新业态企业纳入新就业群体党建服务联盟，并且研究制定《关于开办砺“新”工坊赋能新就业群体成长成才的实施方案》，聚焦职业安全与风险防范、职业技能提升等 4 个模块，每月分批次为快递员、外卖员、网约车司机等新就业群体精准有效的职业规划、教育培训等服务。为引导新业态新就业群体参与基层社会治理，蓬莱区聘任数名快递员、外卖员为兼职网格员，并且成立“仙境骑手”“仙境小蜜蜂”先锋志愿服务队，队员平时主动认领志愿项目灵活服务，急时听从调配，参与文明创城等工作。

　　二是拓宽维权渠道。2025 年，蓬莱区司法局精心组建了由 8 名党员律师组成的服务团，成员来自本地知名律所及司法行政机构，形成“律所专业律师+司法行政公职律师”的立体化服务矩阵。服务团围绕劳动权益保障、合同纠纷处理、社会保障政策解读等内容，通过定点坐班、线上咨询、专题讲座等形式，组织开展法治讲堂、普法宣传、法治体检、法律援助等公益法律服务活动，为新就业群体提供“滴灌式”法律支持，着力解决他们在劳动关系确认、薪资拖欠、工伤赔偿等方面的急难愁盼问题。

　　三是强化监督检查。2024 年以来，区人社、交通运输、市场监管、邮政管理等部门协作配合，开展新就业形态劳动者权益保障跨部门专项联合检查行动。执法人员深入新业态企业开展劳动用工指导工作和检查，要求企业依法用工，规范劳动合同文本，督促企业合理安排工作时间和休息休假，对发现存在问题的企业，责令限期整改，切实维护了劳动者合法利益，为构建和谐稳定劳动关系、促进社会大局稳定提供了有力支撑。

　　四是完善服务配套。蓬莱区总工会聚焦职工群众现实需求，近三年先后在西关路、北关路等主要路段建设“仙境小哥加油站”4 家，配备了空调、药箱、电饭锅等生活中常需的物资；建设工会驿站 27 家，其中“24 小时”工会驿站 7 家，驿站内配备饮水机、微波炉、桌椅、医药箱、多功能电源插座、报刊书籍等设施，并且新增清凉角、电视等，为奔波在蓬莱的快递员、外卖小哥、网约车司机等户外劳动者提供歇歇脚、热热饭、充充电、避避雨、看看书的独立空间专属服务。

　　三、劳动者权益保护存在的问题

　　（一）劳动关系认定困难

　　劳动关系认定是保障外卖骑手劳动权益的基础，在外卖配送行业中，骑手与平台之间的劳动关系认定面临诸多困难，这主要源于外卖行业去雇佣化的灵活就业模式以及平台与骑手之间复杂的法律关系。据调查，蓬莱区现有美团、饿了么、京东、顺丰、中通、申通等多家外卖和快递平台，从业人员超过 7000 人，除了快递公司与部分快递人员签订劳动合同外，80%的人都未与企业签订劳动合同。蓬莱多数外卖平台采用“平台-代理商-骑手”的三方合作模式。平台将本地外卖配送业务外包给代理商，由代理商负责招聘、管理骑手，平台则负责提供订单信息、制定配送规则和处罚标准。在这种模式下，骑手与代理商签订的多为“劳务合作协议”“承揽合同”等，而非劳动合同。协议中明确约定双方为“合作关系”，而非劳动关系，骑手需自行承担电动车、保温箱等劳动工具的购置费用，自行承担配送过程中的风险。平台则以“技术服务提供者”的身份自居，声称与骑手不存在直接的劳动关系，将劳动管理责任转移给代理商。这种三方合作模式使得骑手与平台、代理商之间的法律关系变得模糊，一旦发生劳动纠纷，平台与代理商相互推诿责任，骑手维权困难。据调查，2024年蓬莱区12345平台受理灵活就业人员投诉的劳资纠纷问题同比2023年增长26%。

　　（二）薪酬机制缺乏合理标准

　　在平台经济的盈利链条中，企业应切实履行社会责任，然而，部分平台为压缩成本、追求短期效益，通过规避用工责任、漠视骑手合法权益的方式获利。这种缺乏长远考量的行为，不仅损害骑手身心健康，更不利于平台的可持续发展。其核心问题集中体现在扣款机制的随意性与算法规则的严苛性两方面。一方面，平台的扣款处罚存在显著的“一刀切”问题，并未对责任主体进行合理界定。当出现送达超时、物品损坏等问题时，无论原因是商家出餐延迟、系统派单失误等骑手不可控因素，还是顾客因“未顺手带垃圾”“未同意加微信”等无理要求给出的恶意差评，平台均以罚钱、控单作为主要处理方式，同时伴随骑手信用等级降级。这种不加区分的处罚模式，实质是将经营风险与服务矛盾转嫁至骑手群体。另一方面，平台算法规则过于严苛。平台的“最严算法”设定了理想化的配送时限，但该时限未对商家出餐环节与骑手配送环节进行合理拆分，将出餐时间完全纳入骑手的配送考核中。在实际场景中，恶劣天气、交通拥堵等不可预测因素频发，导致骑手难以按预设时限完成配送，而算法的刚性约束迫使骑手陷入“与时间赛跑”的被动处境，严重威胁其出行安全与身心健康。在调研过程中，美团外卖蓬莱站副站长反映：外卖行业高峰期在冬季和夏季，高峰期间订单多，导致工作压力大，且平台对外卖人员送餐时限要求苛刻，再加上部分订餐者态度蛮横等原因，部分员工无法承受压力而选择离职，导致外卖人员数量常年处在短缺状态，2024 年，该站新招聘员工 22 人，流失员工 10 人。

　　（三）社会保险权益有限

　　社会保险是劳动者抵御风险的重要屏障，在我区新就业形态劳动者群体中，社会保险参保率整体偏低，平台企业职工身份参保人数仅占该群体的 10％左右，3快递行业投保率最高，餐饮配送及网约车行业中参加社会保险人数较少，外卖员的社会保险权益保障问题尤为突出。在工伤保险方面，通过对外卖员进行走访调查，发现外卖员多数都是参加人身意外险等商业保险。由于外卖骑手与平台、物流供应商不存在明确劳动关系，无法正常投保工伤保险，意外险成为主要的意外伤害保障形式。但实际中，意外险存在诸多短板，例如赔付流程繁琐、申请要求严苛、实际赔付范围狭窄，且平台与供应商未设置专门对接人员协助理赔，导致不少骑手尤其是众包骑手因流程复杂而放弃索赔。近年来，因意外伤害甚至意外死亡引发的骑手与平台、供应商的纠纷频发，每月百元左右的意外险保障力度有限，难以应对骑手面临的高风险职业场景。

　　从养老与医疗保障来看，政策适配性与参保选择存在双重困境。调研发现，外卖员对养老和医疗保险政策认知不足，部分人未参保，已参保者也多以城乡居民医疗保险为主。我国现行的城乡居民社保虽缴费低且有财政补贴，但养老待遇额度、医保报销比例均较低，药品报销目录也更窄；而额度更高、保障更全的职工社保，因参保费用较高，超出多数外卖员的负担能力。例如，走访调研中紫荆山街道外卖骑手刘师傅反映:2025年，其计划自己购买养老保险，但经过咨询得知，养老保险的最低缴费基数为 4416 元，相较于2020年的 3269元提高了1000多元，算下来每年仅缴纳养老保险就需要花费10598.4元，这对其是一笔不小的费用支出，他坦言，每个月的工资除去日常开销和孩子上学费用，所剩无几，缴纳社保压力很大。

　　（四）职业技能培训权益缺失

　　灵活就业人员学历层次偏低，主要依靠体力劳动获取报酬，从事外卖、网约车等方面的工作，掌握专业技能较少，亟需通过增加技能培训、优化就业服务等方式帮助提高工作稳定性和市场竞争力，但目前职业技能培训课程研发不足，涵盖领域较窄，不能充分适应灵活就业人员特点。

　　调研发现，蓬莱区外卖骑手的培训多集中在入职初期的简单培训，内容仅包括APP操作、接单流程、平台规则等基础内容，培训时长多为1-2小时，且多为线上自学，缺乏专业人员指导。对于交通安全知识、应急处置技能、客户沟通技巧等实用技能，以及职业转型所需的其他技能，平台与第三方公司几乎未提供任何培训服务。骑手在长期重复的配送工作中，技能得不到提升，职业发展通道狭窄，随着年龄增长，面临被行业淘汰的风险，且缺乏转型就业的能力支撑，长远发展面临困境。调研中，外卖骑手普遍表示自己不愿意长期从事这个职业，大家有转行打算的多，不知道转行后去哪里的更多，有的外卖骑手担心自己年龄大了跑不动了却没有一技之长，不知道将来还能干什么，职业的高强度和低矮的提升空间使年轻外卖骑手对自己的未来有些焦虑。2024年，蓬莱区区开展职业培训64期，共4培训2609人，主要面向人群为结合用工单位需要开展的城镇登记失业人员、农村转移劳动力以及毕业年度内大学生等群体，受制于烟台地区有职业技能评价资质的机构较少，区内开展的职业技能培训主要以销售、花样馒头等短期技能培训为主，涉及面窄，不适应灵活就业人员特点，培训效果不够理想。

　　四、新就业形态劳动者权益保护问题根源分析

　　一是现行制度相对滞后，法律关系难以界定。从法律法规层面来看，现行劳动法律法规对新就业形态下劳动关系的界定标准不够明确，难以涵盖外卖骑手等新业态从业人员。《中华人民共和国劳动合同法》《劳动法》等法律法规制定于传统就业模式为主导的时期，对劳动关系的认定主要依据“用人单位与劳动者之间存在管理与被管理的关系、劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分、用人单位向劳动者支付劳动报酬”等标准。但在外卖配送行业中，平台与骑手之间的关系并非传统意义上的直接雇佣关系，平台通过算法进行间接管理，骑手在工作中具有一定的自主性，这种“非标准”的劳动关系使得现行法律难以直接套用。虽然近年来国家出台了一些政策文件，如 2021 年印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出要探索适应新就业形态的劳动关系认定标准，但由于指导意见并不具备法律强制性，并且这些政策文件多为原则性规定，缺乏具体的实施细则和操作流程，因此在地方层面难以落地执行。蓬莱作为市辖区，在缺乏明确法律依据和政策指导的情况下，劳动行政部门、法院在处理外卖骑手劳动纠纷时，往往面临“无法可依、无章可循”的困境，只能通过个案协商或参照类似案例进行处理，难以形成统一、稳定的裁判标准，导致骑手权益保障的制度性缺口长期存在。

　　二是平台责任不够清晰，行业管理有待规范。平台企业作为新业态的主导者，在追求经济效益的过程中，存在明显的责任规避行为；行业缺乏统一的管理规范，进一步加剧了骑手权益保障的困境。一方面，平台通过复杂的商业模式设计，将用工责任层层转嫁。多数外卖平台将配送业务外包给第三方公司，第三方公司再通过众包模式招募骑手，形成“平台-第三方公司-骑手”的多层关系，使得平台得以规避直接用工责任，一旦出现权益纠纷，平台与第三方公司相互推诿，骑手维权无门。另一方面，行业缺乏统一的规范标准。外卖行业竞争激烈，平台为抢占市场份额，不断压缩配送时间、降低提成标准，形成“劣币驱逐良币”的恶性竞争态势。行业协会尚未建立起有效的自律机制，对平台的经营行为缺乏约束，导致薪酬机制、奖惩制度、安全保障等方面的管理混乱，骑手权益成为行业竞争的牺牲品。

　　三是劳动者缺乏长远预期，依法维权意识不强。外卖骑手群体由于职业预期不稳定、学历层次较低，普遍存在缺乏长远规划、依法维权意识薄弱的问题，主5动维护自身权益的能力与意愿不足。从职业预期来看，骑手多将外卖配送视为“过渡性工作”，缺乏长期保障意识。调研过程中，很多骑手表示不会长期从事外卖行业，仅将其作为临时性赚钱手段。职业预期的不稳定性，导致骑手更关注短期收入，对社保、劳动关系等长期权益重视不足。例如，部分骑手明知未签订劳动合同、未缴纳社保，但为避免失去工作，选择“默认”现状；部分骑手认为“社保是长期利益，不如眼前赚钱重要”，主动放弃参保机会。此外，骑手群体的流动性较大，频繁的职业流动使得骑手难以建立长期的权益保障规划，也不愿投入时间与精力维护权益。从维权意识来看，由于学历水平较低，相当一部分骑手不了解《劳动合同法》《社会保险法》等相关法律，不清楚自身应享有的权益，即使权益受损，也因“维权成本高、流程复杂”选择放弃。

　　五、新就业形态劳动者权益保障优化路径

　　工会作为劳动者权益的代表者和维护者，在新就业形态劳动者权益保障中具有不可替代的作用。针对外卖骑手权益保障存在的问题，工会应从健全制度、组织覆盖、精准维权、暖心服务四个层面，构建全方位的权益保障体系。

　　（一）健全制度：主动谋划新就业形态劳动者权益保障体系

　　工会应发挥“桥梁纽带”作用，加强与政府、平台企业的沟通协商，推动出台适配新业态的劳动保障制度，为骑手权益保障提供制度支撑。一是加强形势研判与政策建议。工会应成立“新就业形态劳动者权益保障研究小组”，定期开展外卖骑手权益状况调研，分析平台经济领域劳动用工的新变化、新问题，形成专题报告，通过与政府联席会议制度、协调劳动关系三方机制（人社、工会、企业代表），向政府提出政策建议。例如，针对劳动关系认定困难问题，建议政府出台《蓬莱区新就业形态劳动关系认定指引》，明确“平台-外包企业-骑手”的法律关系界定标准，将“算法管理、订单依赖度、工作时长”等作为劳动关系认定的参考指标。二是推动行业规范制定。工会牵头组织平台企业、代理商、骑手代表召开“新业态劳动权益保障三方协商会议”，推动制定《蓬莱区外卖配送行业劳动标准》，明确薪酬规则、奖惩机制、劳动定额、休息休假等核心内容。例如在薪酬方面，要求平台公开提成计算逻辑，调整提成标准需提前 15 天公示并征求骑手意见。同时，建立“行业规范监督委员会”由工会、人社、骑手代表组成，定期对平台企业的执行情况进行检查，确保规范落地。

　　（二）组织覆盖：推进新就业形态劳动者工会应建尽建

　　针对外卖骑手分散、流动性大的特点，工会应创新组织建设方式，构建“重点建、兜底建、线上建”相结合的组织体系，实现骑手入会全覆盖。

　　一是“重点建”，推动平台与外包企业建会。工会应聚焦头部外卖平台在本地的外包企业，通过一对一上门指导、政策宣讲等方式，推动外包企业依法建立6工会。对于已建会的外包企业，指导其建立工会小组，将专送骑手全部吸纳入会；对于未建会的外包企业，联合人社、市场监管部门开展联合督导，督促其限期建会。同时，推动平台企业在蓬莱区设立工会组织，明确平台企业对下属外包企业工会建设的指导责任，形成“平台工会-外包企业工会-骑手工会小组”的层级组织体系。

　　二是“兜底建”，完善基层工会组织网络。针对众包骑手分散、无固定工作单位的特点，工会应加强乡镇（街道）、村（社区）“小三级”工会建设，在蓬莱区 11 个乡镇（街道）设立“新就业形态劳动者工会服务站”，在商圈、物流园区、外卖站点集中区域建立“区域工会”，实现对零散骑手的“兜底”覆盖。服务站与区域工会配备专职工作人员，负责骑手的入会登记、权益咨询、服务对接等工作，为骑手提供“家门口”的工会服务。

　　三是“线上建”，构建线上线下融合服务体系。工会应搭建“新就业形态劳动者工会服务平台”，例如微信公众号、小程序等，开设“入会申请”“权益咨询”“维权通道”“服务预约”等功能模块，实现骑手入会、维权、服务的“一网通办”。例如，骑手通过小程序可在线提交入会申请，工会工作人员审核通过后，邮寄工会会员证；权益受损时，可在线上传证据材料，工会维权专员协助处理；需要培训、体检等服务时，可在线预约。同时，平台定期推送劳动法律知识、维权案例、社保政策等内容，提高骑手的权益意识。

　　（三）精准维权：以高质量服务守护新就业形态劳动者权益

　　工会应聚焦骑手最关心的劳动关系、薪酬、社保、工伤等核心权益，建立“一站式”维权服务机制，为骑手退供专业、高效的维权支持，降低维权成本。

　　1.推动集体协商提质增效。工会应代表骑手与平台企业、外包企业开展集体协商，围绕薪酬标准、劳动时间、社保缴纳、工伤赔偿等关键问题达成一致意见，签订集体合同。针对头部平台企业，蓬莱区总工会可联合烟台市总工会开展“跨区域集体协商”，推动平台企业制定统一的劳动标准；针对本地外包企业，由乡镇街道工会牵头，组织骑手代表与企业协商，签订区域性集体合同。

　　2.加强劳动法治宣传与培训。工会应针对骑手群体的特点，开展形式多样的法治宣传活动。一是组织“法律进站点”活动，邀请律师、人社工作人员到外卖站点，通过案例讲解、互动问答等方式，普及《劳动法》《工伤保险条例》等法律知识，发放维权手册；二是制作通俗易懂的宣传材料，如短视频、漫画、顺口溜等，通过工会服务平台、骑手微信群等渠道推送，提高宣传的针对性与趣味性；三是开展“维权骨干培训”，选拔数名有责任心、沟通能力强的骑手作为维权骨干，进行法律知识与维权技巧培训，使其成为工会与骑手之间的“联络员”，协助工会开展维权工作。

　　3.推进劳动争议多元化解。工会应充分发挥“工会+人社+法院+检察院+司法行政”五方联动多元化解机制作用，构建“协商-调解-仲裁-诉讼”无缝衔接的维权通道。一是在乡镇街道工会服务站设立“劳动争议调解室”，配备专职调解员，为骑手提供免费调解服务，力争将纠纷化解在基层；二是与人社部门合作，开通骑手维权“绿色通道”，对骑手的劳动仲裁申请优先受理、优先审理；三是与法院、检察院建立协作机制，对经济困难的骑手提供法律援助，减免诉讼费、律师费，对复杂维权案件，由检察院提供法律监督支持；四是与司法行政部门合作，在工会服务站设立“法律援助工作站”，为骑手提供免费法律咨询与代理服务。

　　（四）暖心服务：聚焦新就业形态劳动者需求与急难愁盼

　　工会应围绕外卖骑手的实际需求，提供个性化、多样化的暖心服务，解决骑手的“急难愁盼”问题，增强骑手的归属感与幸福感。

　　1.解决“休息难”问题，加强服务阵地建设。工会应充分利用自有资源与社会资源，在蓬莱区商圈、社区、外卖站点周边建设“新就业形态劳动者驿站”，配备桌椅、空调、饮水机、充电插座、急救箱等设施，为骑手提供免费休息、饮水、充电、应急医疗等服务。驿站可采取“工会主导+社会共建”的模式，与商场、银行、药店等合作，利用其闲置空间建设驿站，降低建设成本。同时，工会应定期对驿站进行维护与管理，确保设施完好、环境整洁，为骑手提供舒适的休息环境。

　　2.解决“健康难”问题，开展健康关爱行动。工会应针对骑手职业健康风险高的特点，开展系列健康关爱服务。一是组织“免费体检进站点”活动，定期为骑手提供 1 次基础体检；二是建立“骑手健康档案”，记录骑手的体检结果与健康状况，为有健康问题的骑手提供康复指导与就医建议；三是与蓬莱人民医院、中医院合作，开通“骑手健康绿色通道”，为受伤或生病的骑手提供优先就诊、优先住院服务，减免挂号流程和费用；四是开展“职业健康知识讲座”，邀请医生讲解腰椎颈椎保护、高温防暑、交通安全等知识。

　　3.解决“发展难”问题，推进职业技能培训。工会应针对骑手学历层次低、职业发展空间窄的问题，开展职业技能培训，帮助骑手提升素质，拓宽就业渠道。一是开展“基础技能培训”，如计算机操作、电商运营、物流管理等，帮助骑手掌握适应现代服务业的基本技能；二是开展“特色技能培训”，结合蓬莱区旅游城市的特点，开展导游、餐饮服务、民宿管理等培训，帮助骑手向旅游相关行业转型；三是与职业院校、培训机构合作，为骑手提供学历提升机会，支持骑手参加成人高考、自考等。

　　4.解决“关怀难”问题，加强人文关怀与典型选树。工会应关注骑手的精神需求与家庭需求，开展形式多样的关怀活动。一是在春节、中秋节等节日，组织“送温暖”活动，为骑手发放米、面、油等慰问品，举办团圆饭，让骑手感受节日温暖；二是选树先进典型，每年评选“优秀外卖骑手”“先锋骑手”等，给予表彰奖励，并通过媒体宣传其先进事迹，提升骑手群体的社会认可度与职业荣誉感。

　　小结

　　新业态劳动者权益保障是一项长期、系统的工程，需要政府、平台企业、工会、劳动者多方协同发力。政府应加快劳动保障制度创新，出台适配新业态的法律法规与监管政策；平台企业应承担社会责任，规范用工行为，保障骑手合法权益；劳动者应提升自身素质与维权意识，主动参与权益保障；工会应进一步发挥桥梁纽带作用，推动多方协作，构建更加公平、可持续的新业态劳动权益保障体系。只有各方形成合力，才能让“城市摆渡者”在为城市发展贡献力量的同时，切实享受到改革发展的成果，实现新业态行业的健康、可持续发展。

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